左千户：特朗普在海事航运领域“下了盘大棋”，中国的反制招数亟需升级

【文/观察者网专栏作者 左千户】

近日，美国白宫正式发布《美国海事行动计划》（America's Maritime Action Plan，缩写为MAP）。

这份旨在让美国在海事领域“再次伟大”的计划一经发布，就引发国际航运界的批评与担忧。

虽然业界反对的声浪很快被三天后美国国内最高法与特朗普政府围绕关税政策的激烈交锋所掩盖，再之后全球媒体的聚光灯集中转向中东战场，但该计划对全球航运业乃至世界经济的影响深刻且长久。

《美国海事行动计划》封面 图自：美国白宫官网

一、美国海事行动计划与301制裁的差异

谈及《美国海事行动计划》，首先让人联想到2025年11月中美双方协议暂停一年执行的《美国对华海事、物流、造船业301制裁》，二者虽均指向海事造船领域，但在制定规格、背后意志、实施目的上存在本质区别。

此前的301制裁是美国贸易代表办公室（USTR，隶属于美国白宫下辖的总统行政办公室）根据《1974年贸易法》第301条发起的行政执法行动，制裁条款仅在美贸易代表办公室和美国联邦公报发布，带有强烈的选举色彩，核心反映美国五大工会为代表的造船业诉求。

该制裁的调查起源于2024年3月美国五个工会的调查请愿书，彼时正值美国两党竞争第47任总统的关键阶段，为争取工会影响的选票，两党均对请愿书表示支持。美贸易代表办公室于当年4月17日启动正式调查，2025年4月发布制裁最终措施，10月14日生效后，中国同日宣布反制。经中美协商，该制裁生效不足1个月便被暂停一年执行。

《美国海事行动计划》则是依据特朗普2025年4月9日签署的第14269号行政令《重振美国海事主导地位》编制，涉及层级和机构大幅提升。该计划由美国国务卿、总统国家安全事务助理、行政和预算局局长牵头，国防部、商务部、劳工部、运输部、国土安全部及美国贸易代表办公室协同参与制定，并直接在美国白宫网站发布。从涉及的层级和机构看，整个过程只能由特朗普本人推动，计划反映的是特朗普本人的意志。

特朗普本人不会为某个产业投入这么多的资源，《美国海事行动计划》并非单纯的产业振兴政策，其实质是特朗普政府绕过国会、变相征收关税的政治操作。

二、《美国海事行动计划》是脱离法律监管的关税手段

按照《美国海事行动计划》的原文，整个计划分成美国造船业产能、改革海事劳动力教育与培训体系、保护海事工业基础、国家安全和产业韧性四个部分。目标是推动政府采购流程现代化、简化监管规则，以此加快造船进度、降低成本。通过简化监管流程、加强跨部门协调，为美国制造的船舶、造船厂及海员提供稳定的长期资金支持与市场需求，美国将以契合当下及未来挑战的速度和规模，重建海事实力。

美国作为主权国家，其发布本土海事产业政策本属内部事务，其他国家无权干涉，但《美国海事行动计划》中两项核心收费建议，突破了海事领域的常规规则，本质上与货物贸易关税的征收逻辑高度一致：

该计划第一部分包含一个建议，对停靠在美国港口的外国建造的商船，依据进口货物的重量，征收统一费用。并举了两个例子：如果按每公斤收费1美分计算，10年内将带来约660亿美元的收入；如果按每公斤25美分收费，将产生近1.5万亿美元的收入。

在第三部分保护海事工业基础中提到了设立“陆港维护税”——对通过陆路进入美国的商品，按其价值征收0.125%的小额税费。

《美国海事行动计划》收费条款原文

这两点建议包含了两个重要信息：

一是收费范围从301制裁的针对中国相关船舶，扩大至所有非美国建造船舶，彻底堵死了航运业界此前设想的规避路径——即通过设置中转港，将货物从中国建造船舶转移至日韩等非中国建造船舶再运抵美国，让301制裁的规避方法完全失效；

二是收费标准从海事领域的常规依据转向货物重量，这是其贴近关税本质的核心特征。

在船舶抵港的场景中，海事航运领域的核心关注对象是船舶这个运载工具本身，所有常规收费均依据船舶的种类、吨位等船舶自身属性征收，例如按船舶吨位征收的港口使用费、船舶吨税等。而货物贸易关税的核心关注对象是船上运载的货物，关税计税方式主要分为三种：从价税以货物进口申报价格为依据，多用于消费品；从量税根据货物的数量、重量、体积征收，适用于小麦、煤炭、原油等大宗、标准化、低价值货物；复合税则是结合前两种计税方式。

《美国海事行动计划》不关心船舶这个运载工具，而是对海上进口货物按重量收费，与关税中的从量税计税方式相同，而陆港维护税的计税方法则跟从价税相同。货物进境只能通过海上、陆路和空运三种方式，其中海上和陆路占据绝大部分份额。二者结合实则覆盖了美国海上、陆路两大主要货物进境渠道，与全面征收进口关税无异。

计划中选择对海运进口货物采用从量税的计税逻辑，有一个考虑是解决从价税征收中的计价难题。

受品牌、渠道等因素影响，消费品的进口申报价格与零售价格差异极大，例如某奢侈品品牌从中国进口的手提包，申报价格仅10美元，按5%的关税率仅能征收0.5美元关税，但在终端的零售价格可达1000美元。这种做法全程合法合规，但美国政府获取的关税极为有限。而采用该计划提出的按重量的从量税方式，由政府直接规定单位货物的收费标准，能有效规避计价漏洞，实现税收收入的大幅提升。

更关键的是，按照这个计划征收上来的资金，其调拨与使用脱离了美国国会的监管。

正常情况下，美国海关征收的关税需全部划入美国国库，国库资金的划拨和使用均由美国国会审议决定，特朗普政府无法自由支配。而《美国海事行动计划》明确，相关收费收入将存入新设立的海事安全信托基金和陆港维护信托基金，专项用于增强美国造船实力和陆港基础设施的规划、设计、建设、维护与升级。

这意味着，这笔以海事名义收取的“计划外关税”，将脱离美国国会的监管。特朗普政府可以通过跟相关行业勾兑来主导调拨和使用，成为其绕开立法约束、掌控资金的重要手段。