梁燕：关税政策被判违宪，特朗普下一步还有哪些棋？,特朗普关税政策对中国影响

【文/观察者网专栏作者 梁燕】

2026年2月20日，美国最高法院以六比三的多数裁定，《国际紧急经济权力法》（IEEPA）不能成为特朗普政府实施全面关税的法律依据。这一裁决在金融市场和各国首都都引发了震动。IEEPA关税，包括互惠关税和与芬太尼相关的关税，约占美国关税体系总量的70%。因此，该裁决直接击中了特朗普总统自上任以来所挥舞的最强大的经济和外交政策工具的七寸。

特朗普“对等关税”回旋镖

IEEPA构成了特朗普所谓“解放日”关税的法律支柱。该关税于2025年4月2日宣布，对美国大多数贸易伙伴，无论是盟友还是对手，征收全面进口关税。

2025年4月2日，美国总统特朗普在华盛顿白宫展示签署后的关于所谓“对等关税”的行政令。 图源：新华社

根据耶鲁大学预算实验室的数据，这一措施将美国的平均关税税率从约2.6%推高到了16.9%，为1946年以来的最高水平。对特朗普而言，关税已成为万能政策工具，可以解决一系列经济问题的灵丹妙药，如庞大且持久的贸易逆差、不断侵蚀的制造业产能以及不断膨胀的联邦债务。他还将其用作外交政策大棒，声称通过关税威胁，他平息了八场战争中的五场。据他的描述，关税使美国成为世界上“最火热”的经济体。

然而，权威数据讲述了一个截然不同的故事。2025年，美国商品贸易逆差达到1.24万亿美元，较2024年增长2.1%，这表明关税在重新平衡贸易流方面收效甚微。尽管白宫宣称关税威胁吸引了数万亿美元的外国投资承诺，但制造业就业持续下降：从2025年1月到12月（经季节性调整），该行业减少了8.8万个工作岗位。

与此同时，美国消费者和企业承担了所征收关税收入的绝大部分负担。根据纽约联邦储备银行最近的一项研究，IEEPA关税产生的约1750亿美元收入中，约90%由国内消费者和企业支付。关税作为一种累退性消费税，不成比例地落在中低收入家庭身上，抑制了消费需求，恶化了收入分配。

特朗普反复无常、时断时续地推出这些关税的过程，伴随着频繁的逆转和豁免，加剧了不确定性，阻碍了商业投资，从而放大了损害。美国经济远非“最火热”，第四季度GDP增长率仅为1.4%，全年增长率为2.2%，为2022年以来最低。在地缘政治层面，美国的单边关税策略削弱了其作为可靠贸易伙伴的信誉：自特朗普上任以来，其全球贸易份额已从11%下滑至10%，削弱了美国的全球经济影响力和外交杠杆。

特朗普的回应：加倍下注

鉴于关税博弈已显现的经济成本，这次裁决本可为特朗普政府提供一个纠正路线的机会。然而，特朗普的反应却是谴责裁决并加倍承诺。

裁决后不久的一次新闻发布会上，特朗普谴责法院的裁决是“耻辱”，并无端指责大法官们“受到外国利益的影响”。他将怒火特别转向了他任命的、且已站到特朗普对立面的两位保守派大法官——戈萨奇大法官(下图左下角红色箭头）和巴雷特（下图左边中间箭头）大法官身上。

特朗普提名的两名大法官，站在了他的对立面，加入大多数判定特朗普关税违宪。 CBS新闻截图

随后，他宣布了两项立即行动：第一，根据《1974年贸易法》第122条实施10%的全球关税；第二，根据第301条和其他授权关税的法律启动新的调查。他坚称，尽管最高法院剥夺了他使用IEEPA的权力，但他的政府仍拥有广泛的工具包来征收可能更高的关税。

法官的理由

最高法院的裁决并不出人意料。特朗普的关税制度此前已被两个下级法院裁定为非法。

IEEPA最初作为冷战工具，是1977年在对1917年《与敌国贸易法》的修订基础上颁布的。该法律授权总统在应对国家安全或外交政策的特殊威胁时冻结资产、实施金融制裁并切断市场准入。法院认为，IEEPA授予总统“监管”进口的权力并不包括征收税款或关税的权力。

首席大法官罗伯茨代表多数意见写道，IEEPA中没有明确提及“关税”、“责任”或“税收”，并且在该法规的语境下，“监管”一词并未赋予总统增加收入的权力。罗伯茨进一步援引了“重大问题原则”，认为像实施全面进口关税这样重大的单方面行政权力扩张，需要“明确的国会授权”，而IEEPA显然没有提供依据。法院还强调了特朗普行为的历史反常性：在IEEPA近五十年的历史中，从未有总统使用该法规来征收关税。

《1974年贸易法》第122条允许征收最高15%的进口关税，或等值的进口配额，以应对国际收支困难。它被设计为一项临时措施，150天后到期，除非国会授权延长。

该条款从未被启用，原因很简单，美国自20世纪70年代以来即使一直存在贸易逆差，也总能通过创造美元来履行其对外支付义务。在当前情况下援引第122条的合法性几乎肯定会受到挑战，理由是实际上美国并未面临法规意义上的国际支付问题。该条款还要求任何关税必须在贸易伙伴间非歧视性适用，尽管该法律允许总统豁免那些未与美国保持大规模、持续性双边顺差的国家，并排除特定产品。

特朗普2月20日宣布的全面10%全球关税，次日提高至15%，并对加拿大、墨西哥以及某些农产品（包括牛肉、西红柿和橙子）予以豁免。即便如此，15%的法定上限远低于互惠关税（税率在10%至41%之间），这为一些贸易伙伴提供了实质性的缓冲。

强制性的非歧视性适用也削弱了特朗普的谈判筹码：差别关税税率一直是他主要的讨价还价工具。担心经济混乱的共和党控制的国会不太可能授权延期。第122条应被理解为一项保留措施，在政府构建更持久的法律框架期间，用以争取时间的机制。